O paradoxo fiscal benigno da desoneração temporária das concessões

Por: Saulo Krichanã

As concessões e as diversas formas de compartilhamento de riscos entre o setor público e o privado são imemoriais: datam do século XIII, não obstante a fixação de alguns legisladores, políticos e aprendizes de feiticeiros, acharem que estão reinventando (para pior) a quadratura do círculo.

A primeira regulamentação do uso dos Portos é de dos anos 1200. A primeira concessão de águas, de 1776, quando o Poder Concedente francês buscou a expertise privada do manejo das águas junto aos operadores da (hoje) conhecida fonte Perrier (que aliás foi descoberta pelo cartaginês Aníbal, quase 300 anos Antes de Cristo).

Também se presume francesa a primeira concessão de transporte público, rogada por ninguém menos que Blaise Pascal a Luiz XIV, para fazer o modal de passageiros em carruagens.

Concessões trouxeram ao Brasil do II Império, empresas operadoras, empresas fornecedoras de tecnologia e de soluções, que estão por aqui até hoje. A Lei Imperial da Concessão das Ferrovias de 1852, já introduzia o conceito das (atuais) Concessões Urbanísticas; a Lei Imperial dos Portos, de 1869, os conceitos de Arbitragem para a mitigação de conflitos e a revisão a cada 05 (cinco) anos da vigência dos contratos concessionados.

Ao contrário dos tempos atuais, havia a clara segregação de riscos entre quem financiava quem formava capital fixo e quem operava as concessões daqueles primeiros 49 anos da implantação de concessões que foram — das já citadas ferrovias e portos –, à iluminação pública, ao esgotamento sanitário (da City of Rio de Janeiro Improvements and Limited, atual CEDAE-RJ a ser novamente realienada), à mobilidade urbana dos bondes, à navegação de cabotagem, ao aproveitamento de quedas d’água e das cachoeiras para gerar energia, da comunicação de voz e mensagens que integrava espaços e pessoas , e daí por diante.

Daí porque os capitais livres da época – do Brasil e do exterior –, assumissem as concessões como seus principais negócios por várias décadas: ainda sem globalização como hoje conhecemos, o capital de investimento fluía para onde houvesse oportunidades de concessão; e aí não gerava custos cambiais ou necessidades de hedge para o país que recebiam os investimentos, eis que se tratava de investimentos diretos (entrada de capitais) que durante muitos anos iriam correr o risco país e o risco das atividades concessionadas, que sempre conta com demanda latente (quando não reprimida).

Além de aportes em dinheiro de curso corrente, capital eram também as máquinas e equipamentos trazidos para possibilitar a operação das concessões, geralmente no estado da arte da tecnologia de ponta existente àquela época.

Os verdadeiros investidores, por não se confundirem com os formadores de capital e com o operadores das concessões, é quem contratavam os (atuais) capexistas e opexistas envolvidos nas operações de concessão.

Estes tinham que prover aos investidores, perfomance bonds ou “seguros de fazer e entregar” segundo os prazos e as especificações detalhadas pelos projetos básicos e executivos dos projetos de concessões, o que fazia das Seguradoras (Lloyds e assemelhadas) importantes players nessas operações ao largo do mundo.

Assim, quem provia garantias ao Poder Concedente eram os investidores (como as PLC inglesas e europeias nas configurações societárias mais recentes, nos séculos XX e XXI nas ou as SPE dos atuais Fundos de Investimentos). Também não se precisava de empréstimos-ponte ou assemelhados, ou de dinheiro, de bancos públicos (com funding fiscal e para fiscal, a custo irrisório de captação e sem prazo definido para retorno às fontes dotadoras); ou se exigiria, pateticamente que bancos privados (com a regulação existente) pudessem fazer operações de project finance como se os recursos fossem dos banqueiros (que nunca colocam seus “dinheiros” nos bancos que administram) e não dos aplicadores e correntistas que querem altas taxas de remuneração por sua liquidez e prazo curto de alocação de seus fundos face às maiores necessidades temporal e de ciclo operacional demandadas em projetos de concessão. Ou, por fim, de que haveria debenturistas bonzinhos a cobrar taxas de juros reais negativas pela atração de suas poupanças, para financiar projetos de concessão a custos baixos (?!?)…

Quando as três figuras operacionais se confundem em uma só – quem faz é o mesmo que traz o dinheiro e se associa ou gera a operação – se passa a utilizar um instrumento como as SPE para blindar riscos; e, com isso, se reforça a imagem de que o negócio da concessão é apenas “mais um negócio” no rol de negócios dos grandes grupos. E que qualquer resfriado se pode fugir da operação como se foge do vírus influenza…

Pior: quando os grandes grupos estão (digamos) em quarentena, as empresas e grupos de menor porte não acessam aos mercados de concessão porque a “régua” de acesso a fontes de créditos de terceiros é muito alta e exige contraprestações de garantias que expulsam os médios e pequenos capexista e opexistas – o que não houve “ontem” ou “hoje” nas estruturas societárias das concessionárias modernas – e os próprios órgãos de regulação externa do Poder Concedente confundem garantia patrimonial com garantia operacional, de fazer e manter a operação ao longo do tempo (e assegura os reinvestimentos – que é o que torna um projeto de concessão afinal mais atrativo do que aplicar em papel sem lastro real e sem rating e grau de investimentos, tal como ocorre no Brasil de hoje…).

Por outro lado, quando as concessões se disseminaram como forma de organização acessória da expansão dos Impérios a partir do século XIII, não havia a pressão dos déficits fiscais a turvar a visão dos financistas das coroas de então.

Até porque, as anexações de territórios e de riquezas podiam remediar a cobertura dos déficits público-imperiais de então (sic).

Ou seja, tal como nos demais tipos de atividades reguladas pelo setor privado (franquias, licenciamentos do uso e exploração de marcas, OEM, comodatos e arrendamentos e daí por diante), a expansão das atividades reguladas via concessões se dava mais por expansão dos domínios e negócios (por assim dizer), do que por necessidades primárias (e fiscais) de caixa.

No Brasil de hoje – e assim como ocorreu no ciclo de privatizações e concessões na década e 90, até o ano 2000 –, as concessões se fazem até imperiosas porque a má gestão pública e fiscal esgotou as formas tradicionais do Estado em prover investimentos (afora, por certo, nas áreas em que é discutível ou facultativa a participação do poder público na formação destes ativos).

Mas o “viés do caixa” embota uma situação peculiar: se quer mais a entrada dos recursos de outorga direta e indireta do que qualquer outra coisa como, por exemplo, avaliar a adequada mensuração do valor dos ativos a serem concessionados (até via as modalidades de concessão das PPP, notadamente); ou a discussão da matriz de financiamento das concessões sem a participação dos recursos fiscais e parafiscais repassados pelo BNDES e pelos demais bancos públicos.

Sob esta ótica, pode-se desejar os recursos da outorga, por certo: mas, pode-se também associar às concessões o que já se fez/faz com os incentivos fiscais regionais: por exemplo, pode-se isentar da arrecadação de impostos os projetos de concessão até sua maturação (geralmente 1/3 ou ½ do prazo das concessões); e se prever o seu repagamento até o final do contrato de concessão.

No entanto, o dispêndio dos recursos para a implantação da concessão – notadamente se as concessões resultarem em NOVOS PROCESSOS e NOVAS TECNOLOGAS de fazer o que antes já era feito pelo Poder Concedente, diversificando e ampliando a base econômica existente e abrindo no as oportunidades de alocação de recursos e fatores de toda a ordem – geram novas atividades e a expansão da matriz de impostos sem gerar onerosidades, eis que se expande a produção e a renda derivadas desse processo.

Ou seja, em tempos de aperto fiscal, as novas atividades de concessão podem gerar um fluxo virtuoso de recursos além das necessárias outorgas diretas e indiretas (no caso das concessões plenas) e mesmo no caso das concessões sob PPP (onde não há a figura do caixa via outorgas), se houver a isenção temporária das onerosidades fiscais até a sua efetiva maturação.

O repagamento destes retornos após esta fase gera um fluxo de recursos – excedente ao que for gerado por eventuais outorgas –, que pode ser aportado até mesmo para a criação de um Fundo Garantidor para lastrear as concessões e PPP (um importante limitador para a expansão dessa modalidade, notadamente em conjuntura de restrição fiscal primária).

* Saulo Krichanã Rodrigues é Diretor Geral do ISITEC e editor do BLOGCONPPP.

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